TRIBUNA DO ADVOGADO

Setembro/2017

Lei de Acesso à Informação, 5 anos: como impulsionar o cumprimento?

GREGORY MICHENER* 
RAFAEL BRAEM VELASCO**

 
A transparência é condição fundamental para democracias e mercados saudáveis e a Lei de Acesso à Informação (LAI), em vigor há cinco anos, é a base do arcabouço regulatório de transparência pública no país. No entanto, o Poder Executivo em âmbito estadual e municipal, bem como o Judiciário e o Ministério Público, não apresentam o adequado comprometimento. Esta é a conclusão do trabalho apresentado à Revista de Administração Pública, do Programa de Transparência Pública (PTP) da Fundação Getulio Vargas (FGV-Ebape e FGV Direito Rio).

As conclusões da análise de todos os estudos elaborados no país sobre a LAI (Lei 12.527/2011) desde 2012 indicam que os órgãos públicos brasileiros apresentam, em geral, baixo grau de cumprimento das obrigações estabelecidas na LAI. Ao longo dos últimos quatro anos, a equipe do PTP analisou 1.373 pedidos de acesso à informação enviados para órgãos públicos do nível estadual e 809 pedidos encaminhados a órgãos do nível municipal. As taxas de resposta totais foram de 53% e 49%, respectivamente, mas ambos responderam a apenas 21% dos pedidos com “precisão”, o que significa que apenas um em cada cinco demandas recebeu informação minimamente relacionada ao que foi solicitado. Igualmente alarmantes foram os resultados de uma avaliação da política de transparência no Ministério Público. As 28 unidades do MP nos estados e no Distrito Federal responderam a somente 47% dos pedidos e apenas uma em cada quatro respostas foi considerada precisa. 

Apesar de muito negativos, os resultados não são surpreendentes. A implementação ainda é tímida, demostrando um fraco cumprimento da LAI em várias dimensões.

Um primeiro problema é a inexistência de órgãos dedicados especificamente à supervisão e monitoramento da implementação da LAI no âmbito de todos os poderes. Exemplificativamente, os decretos de regulamentação da LAI de apenas 16 dos 27 estados e de 10 capitais criaram unidades administrativas com responsabilidade de supervisão da política de transparência das secretarias de governo. A inexistência de monitoramento independente reduz os incentivos para que gestores públicos cumpram as políticas de transparência de seus órgãos.

Outro entrave verificado se refere ao baixo grau de adoção de ferramentas digitais, como o e-SIC, por meio das quais os pedidos e recursos de acesso à informação podem ser enviados e acompanhados. Essas ferramentas são fundamentais, pois facilitam consideravelmente o processo de envio de solicitações de informação por cidadãos e estão estatisticamente associadas com melhores performances. Atualmente, governos de oito estados e de 12 capitais ainda não implementaram esta ferramenta. Vale ressaltar que a plataforma e-SIC é fornecida gratuitamente – com assistência técnica do Ministério da Transparência (antiga CGU). O terceiro problema consiste no baixo uso da LAI dada a sua fraca promoção: a mediana de pedidos recebidos pelos estados foi de 1148 e das capitas, 445.

Qual é a solução para os problemas de implementação da LAI no país? Ela reside no investimento em criação de órgãos independentes de informação. Apesar de inexistentes no Brasil, cerca de 33 países ao redor do mundo – incluindo o Reino Unido, México, Índia, Chile e Canadá – criaram, nas últimas duas décadas, unidades independentes exclusivamente dedicadas ao monitoramento do cumprimento da Lei de Acesso à Informação.

Atualmente o Brasil investe bilhões de reais em tribunais de contas, uma instituição que surgiu em Portugal no período medieval e que incorpora a suposição de que apenas o Estado pode auditar a si mesmo. O modelo de fiscalização desses órgãos deixa muito a desejar, principalmente se considerarmos seus custos institucionais frente aos benefícios produzidos. Por exemplo, o TCE-SP teve orçamento de R$ 774.941 milhões para o ano de 2016. Em contraste, o Legislative Analyst’s Office da Califórnia (US $ 4.359 milhões) e o Auditor General da Califórnia (US $ 34.009 milhões), os quais coexecutam o mesmo papel do TCE-SP, custaram R$ 120.859 milhões em um estado aproximadamente do mesmo tamanho. Nosso modelo de “controle” é anacrônico, de baixa efetividade e impõe custos excessivos.

Em suma, um foco na eficiência técnica e na informação ajudaria a mover o Brasil para um sistema que reduz os custos, capacita as partes interessadas além do Estado, melhora o processo de auditoria e coloca a informação em primeiro lugar. A informação não é apenas essencial para a auditoria, mas também para a coordenação de políticas públicas entre diferentes entes federados, para a participação social e para uma mídia efetiva e cidadã. Um sistema baseado em órgãos independentes de informação é o caminho a ser seguido e os gastos atuais em outras instituições devem ser redirecionados para esse fim.

O México criou recentemente uma unidade de informação constitucionalmente autônoma, o Instituto Nacional de Acesso à Informação (INAI), que o Brasil faria bem em imitar. A entidade administra o tratamento das informações, a organização, os padrões de divulgação, reclamações e recursos, e até mesmo sanções administrativas, de modo a fortalecer e salvaguardar a transparência em todos os entes federativos mexicanos. Os poderes do INAI são amplos e suas decisões em âmbito recursal não podem ser contestadas pela Corte Constitucional do país. 

No Brasil, este modelo não só garantiria uma melhor implementação das regras de transparência, mas também ajudaria a corrigir de forma célere as deficiências que hoje afetam a implementação da LAI. O atual cenário brasileiro de um governo marcado por escândalos de corrupção oferece um contexto apropriado para que reforcemos os compromissos com a transparência. Há esperança. Estudos mostram que órgãos do Poder Executivo federal apresentam cumprimento da LAI melhor do que muitos países em desenvolvimento. A chave para os avanços do governo federal tem sido uma supervisão constante da CGU. O restante do país sofreu um vazio institucional neste sentido que pode ser corrigido com a criação de unidades autônomas de monitoramento da LAI.
 
*Coordenador do Programa de Transparência Pública, professor da FGV-Ebape (foto)

**Pesquisador da FGV Direito Rio/Centro de Tecnologia e Sociedade
 
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