O papel da OAB na construção da sociedade democrática brasileira Carlos Alexandre de Azevedo Campos* "A OAB desempenha um papel de representação da sociedade civil, histórica e culturalmente, que pode se assemelhar àquele papel típico da imprensa. É bom que a Ordem dos Advogados Brasil permaneça absolutamente desatrelada do Poder Público. Longe de ser fiscalizada pelo Poder Público, ela deve fiscalizar com toda autonomia, com toda independência, o Poder Público, tal como faz a imprensa." (Carlos Ayres Britto - Ministro do STF) É comum que a sociedade, e até mesmo os próprios advogados, vinculem a Ordem dos Advogados do Brasil a um papel de mero promotor da defesa, representação e disciplina dos advogados em toda a República Federativa do Brasil. Não obstante a OAB realmente cumprir tão honrosa missão, é ainda mais certo que nossa ordem jurídica não lhe reservou apenas finalidades típicas dos órgãos de fiscalização profissional, pelo contrário, tanto a legislação constitucional quanto a infraconstitucional, historicamente, tem reservado à nossa entidade, e também aos advogados que a compõem, o papel singular de defensores da Lei, da Justiça, dos Direitos Humanos, da Ética, da Constituição Brasileira e de nosso Estado Democrático de Direito. Portanto, nossa ordem jurídica não inclui a OAB no lugar comum dos demais órgãos de fiscalização profissional, pois sua função é ambivalente: ao lado de sua luta pelos interesses corporativos em favor da classe profissional que representa (dos advogados), a OAB também possui uma finalidade institucional, que se reveste de um verdadeiro mandato constitucional, consubstanciado na proteção do interesse público primário, da supremacia da Constituição, do primado dos Direitos Humanos e na luta pela concreção dos ideais democráticos de tratar-se a todos, indistintamente, como livres e iguais. O presente texto, dirigido aos advogados e a toda a sociedade, tem justamente o objetivo de demonstrar as razões de Direito que legitimam tal papel da OAB, conscientizando a todos acerca das razões que levam os Conselhos Seccionais e as Subsecções da OAB, como a nossa 12ª Subsecção, a empenharem esforços contra administrações públicas que não desempenham suas funções com zelo, honestidade, moralidade e eficiência. O presente texto, de caráter puramente doutrinário e ausente de especulações políticas, busca demonstrar que quando os Conselhos Seccionais e as Subseções da OAB se pronunciam sobre as grandes questões institucionais da nação, ao contrário do que possam afirmar mentes pequenas e mesquinhas, não estão a atuar fora de suas finalidades, nem se sobrepondo às funções desempenhadas por outras entidades e muito menos agindo por razões partidárias, mas sim, cumprindo sua missão fundamental de guardião da Constituição, da ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, dos Direitos Humanos, da Justiça Social, da boa aplicação das leis, da rápida administração da Justiça e do aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas. O papel da OAB segundo nossa ordem jurídica. O art. 133 da CF/88 , inserto no capítulo destinado às funções essenciais à Justiça, prescreve que o "advogado é indispensável à administração da justiça", ao passo que a mesma Carta Magna, em seu art. 103, VII , atribui legitimidade ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil de propor perante o Supremo Tribunal Federal ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade, deixando claro que a OAB participa, em pé de igualdade com o Poder Público, na provocação do controle direto de constitucionalidade da ordem jurídica infraconstitucional. Ainda a CF/88, em seu o art. 93, I , prescreve que todo concurso público de provas e títulos para ingresso na carreira da magistratura será levado a efeito em toda a sua extensão, ou seja, "de uma extremidade a outra, do primeiro ao último ato", sob a "fiscalização participativa e moralizadora" da Ordem dos Advogados do Brasil. Ainda em outras oportunidades, nossa Carta Maior refere-se ao papel dos advogados e da OAB na construção da sociedade democrática e na preservação de nosso Estado de Direito, deixando clara a singularidade da Ordem dos Advogados do Brasil em relação às demais entidades de representação profissional; sem embargo, a nenhum outro Conselho Profissional, além da OAB, é feita referência por nossa CF/88, nem tampouco a nenhum outro são atribuídas funções institucionais como ocorre com nossa Ordem dos Advogados do Brasil. Com efeito, o papel fundamental da OAB na preservação da ordem democrática é decorrência lógica da importância institucional dos profissionais que a compõem - "nós, os advogados"; o munus que é atribuído à OAB é decorrência lógica e reflexo da dignidade constitucional do advogado como elemento essencial à Justiça. Assim, o regime jurídico da OAB se inicia na Constituição, possui status constitucional, e se desenvolve por meio da Lei nº 8.906/94 que, em seu art. 44, define as suas finalidades: "Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, serviço público, dotada de personalidade jurídica e forma federativa, tem por finalidade: I - defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas; II - promover, com exclusividade, a representação, a defesa, a seleção e a disciplina dos advogados em toda a República Federativa do Brasil." Do presente preceito, devidamente interpretado, extrai-se norma jurídica no sentido de que a OAB, além de entidade de classe (art. 44, II), consiste em entidade dotada de funções públicas e sociais, na medida em que o legislador ordinário, reconhecendo e disciplinando o papel constitucional dos advogados e da OAB, atribui a esta última a missão de "defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas" (art. 44, I). Ademais, considerando indicações meramente topológicas presentes no art. 44 da Lei 8.906/94, portanto puramente lógico-formais, podemos inclusive afirmar que, antes do legislador ordinário considerar a OAB como entidade de finalidade meramente corporativa (inciso II), a considerou como entidade de finalidades institucionais de proteção da supremacia do Texto Constitucional e da ordem jurídico-democrática como um todo (inciso I!!!), ou seja, para o legislador ordinário, a função mais importante da OAB não está em seu papel corporativo, mas sim, em seu papel de instituição-guardiã da ordem constitucional e democrática, em seu papel de porta-voz da sociedade civil brasileira e de defensora da cidadania e dos direitos humanos. Por esta razão, o legislador antes mesmo de definir a OAB como entidade de classe representativa dos advogados no inciso II do art. 44, de imediato tratou, logo no primeiro inciso do artigo 44, de sua função primária de representante histórico de toda a sociedade civil brasileira na luta contra os governos autoritários, como ocorreu nas campanhas da Anistia Política e das Diretas-já, bem como contra os governos ineficientes e corruptos. Mas é evidente que a relevância do papel institucional da OAB não se dá exatamente pela antecedência de uma finalidade em relação às demais nos incisos do art. 44 da Lei 8.906/94, mas sim, e principalmente, pelos valores constitucionais cuja proteção nossa Carta Maior lhe reservou, não obstante o ter feito de modo partilhado com outras instituições democráticas. Portanto, segundo o ordenamento jurídico nacional, seja de matriz constitucional ou infraconstitucional, a OAB é muito mais que uma entidade classista, pois ao lado (e acima) da defesa dos interesses particulares dos advogados, está o compromisso da Ordem com a defesa da Constituição e da ordem jurídica em nosso Estado Democrático de Direito, dos Direitos Humanos e da Cidadania, enfim, está seu compromisso com a Justiça Social. Por estas razões, é de todo legítimo o posicionamento crítico e ativo da OAB diante de qualquer ato do governo federal, estadual e municipal que venha a pôr em risco a ordem jurídica e democrática do Brasil; sem embargo, no âmbito de seu dever constitucional e legal de proteção à Constituição e à ordem democrática, a OAB é livre, encontrando limites apenas na própria ordem jurídica, para criticar e questionar o Poder Público acerca de seus atos atentatórios à dignidade humana e à moralidade pública, cumprindo assim seu papel fundamental que não guarda relação com qualquer fim partidário, mas sim decorre de sua independência e autonomia que devem estar sempre a serviço da cidadania. O papel e o caráter jurídico da OAB segundo o Supremo Tribunal Federal CANOTILHO afirma ser o Estado de Direito um verdadeiro Estado Constitucional porque é "na supremacia normativa da lei constitucional que o “primado do direito” do estado de direito encontra uma primeira e decisiva expressão." Portanto, a idéia de Estado de Direito como Estado limitado pelo Direito é a idéia do Estado limitado pela Constituição. Com efeito, o Estado Democrático de Direito é um sobre princípio, uma exigência de justiça, eqüidade e segurança jurídica, proibição do arbítrio e uma idéia que norteia o Poder Constituinte e encontra sua única oportunidade de se realizar em plenitude na presença de um governo de homens livres e de oportunidades iguais, que administra a coisa pública com moralidade e que não concede privilégios odiosos a certos grupos de pessoas; o conteúdo material do Estado Democrático de Direito é a interdição do arbítrio e a concreção dos direitos fundamentais, cujo alcance só pode ser efetivado através de um eficiente controle do Poder por toda a sociedade e por todas as instituições democráticas. Eis a base de uma verdadeira democracia. No âmbito deste processo de proteção da Constituição, do Estado Democrático de Direito e dos Direitos Fundamentais, a importância da OAB é destacada também pelo STF. O STF reconhece que o papel da OAB é muito mais amplo do que simplesmente fiscalizar e zelar pela atuação dos advogados, creditando à Ordem a sua devida importância (e dever) na defesa direta dos interesses de toda a sociedade e na fiscalização dos atos do Poder Público, afirmação da cidadania e da ordem constitucional de valores em que se consubstanciam os direitos fundamentais que gravitam sobre a idéia de dignidade humana. O Supremo Tribunal Federal, na ADI 3.026/DF , discutindo acerca da possibilidade dos "servidores" da OAB optarem pelo regime celetista mediante compensação indenizatória, fixou, em sua ratio decidendi, entendimentos acerca do caráter jurídico da OAB, de sua independência e autonomia perante a Administração Pública, bem como de suas finalidades institucionais. No presente julgado, conforme resta evidente em trecho da ementa abaixo transcrito, o STF reconhece a total ausência de relação de dependência da OAB com qualquer órgão público, ressaltando o caráter ambivalente de suas finalidades: corporativas e institucionais: "(...) 6. A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem função constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à administração da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção de advogados. Não há ordem de relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. 7. A Ordem dos Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional. (...)" Destaca-se do presente julgado, o reconhecimento da singularidade da OAB em relação aos demais órgãos de fiscalização profissional (CFO, CFC, etc...); esta singularidade decorre desta finalidade institucional própria da OAB e que é, em nossa opinião e como já dito, correspondente lógico da função que a CF/88, em seu art. 133, atribuiu aos advogados. O Ministro EROS GRAU, relator da referida ADI, afastando a possibilidade da OAB ser considerada entidade da Administração Pública Indireta da União, ressalta o caráter de serviço público da OAB, tal como expressamente reconhecido pelo caput do art. 44 da Lei nº 8.906/94, qualificando a Ordem como "categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro". Afirma o Ministro que a OAB não está sujeita ao controle pela Administração Pública, sendo que tal desvinculação, formal e materialmente necessária, deve-se ao fato da OAB ocupar-se de profissionais que exercem "função constitucionalmente privilegiada". E arremata o ilustre julgador, deixando evidente que a missão constitucional da OAB transcende a de ser mero órgão de fiscalização profissional: "A Ordem dos Advogados do Brasil é, em verdade, entidade autônoma, porquanto autonomia e independência são características próprias dela, que, destarte, não pode ser tida como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. Ao contrário deles, a Ordem dos Advogados do Brasil não está voltada exclusivamente a finalidades corporativas, mas, nos termos do art. 44, I, da lei, tem por finalidade ‘defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas’;. Esta é, iniludivelmente, finalidade institucional e não corporativa." (negrito nosso) Também o Ministro GILMAR MENDES destaca o caráter de serviço público (stricto sensu) da OAB , definindo-a como organização que, sob a nomenclatura de autarquia ou não, "desempenha papel institucional com forte caráter estatal e público", ou seja, "ainda que não esteja diretamente submetida a vínculo funcional ou hierárquico quanto aos órgãos da Administração Pública (Lei nº 8.906/1994, art. 44, §1º), é responsável por atividades de inegável relevância pública". Para o Ministro GILMAR MENDES, "a titularidade da execução desse serviço público independente confere à entidade, por conseguinte (e inclusive), competências para o exercício de poder de polícia inerente a esse plexo de atividades institucionais, as quais envolvem, não somente a categoria dos advogados, mas também diversas esferas de atuação jurídica do Estado", em evidente consonância, para nós, com o papel da OAB de defesa da Constituição e da ordem democrática nacional. Portanto, por estar a OAB munida de tão relevante finalidade e competência institucionais, é que pode-se afirmar, como o fez o Min. JOAQUIM BARBOSA, que a entidade goza de um estatuto jurídico que lhe permite participar "amplamente da formação do Estado". A OAB realmente deve participar, e sempre participou, da formação jurídica, política e ética do Estado, e esta sua vocação institucional é legitimada não apenas pela ordem jurídica nacional, mas também pelo respeito e confiança que desperta na sociedade brasileira. Com efeito, a OAB tem sempre sido fiel ao seu papel constitucional de porta-voz da sociedade; e aí reside toda a sua autoridade jurídica, moral e ética que faz desta nossa instituição uma das entidades mais respeitadas por toda a sociedade brasileira, verdadeiro refúgio seguro para aqueles que clamam por justiça social e moralidade da Administração Pública. Daí poder-se afirmar que a proteção da Constituição e da ordem democrática não consiste em mera faculdade da OAB, mas sim em dever constitucionalmente atribuído; por esta razão, a omissão de qualquer Seccional ou Subseção da OAB perante governantes locais que, em detrimento da sociedade, não cumprem devidamente suas funções, representa, acima de tudo, um desvio de finalidade institucional e ato de traição à história da própria Ordem. Sem embargo, no julgamento desta ADI 3.026/DF, nenhum outro ministro demonstrou de forma mais clara e objetiva este papel institucional da OAB que o Ministro CARLOS AYRES BRITTO; segundo o Ministro, a OAB é realmente uma entidade profissional corporativa, "mas que extravasa os diques da própria função corporativa para ganhar uma função institucional de defesa de toda a ordem jurídica, da Constituição, etc." Ora, pensar de modo contrário significaria equiparar a OAB aos demais conselhos profissionais, renegando o papel fundamental que a CF/88 outorgou à Ordem, ou seja, renegando a própria relevância constitucional do advogado na construção de uma sociedade livre e justa. Para o Ministro CARLOS BRITTO, a OAB é uma instituição da sociedade civil "aparelhada pela Constituição, 'n' vezes a fim de exercer um munus que a coloca ao lado da Imprensa como as duas grandes instituições da sociedade civil. E por natureza infensas, ambas, imprensa e OAB, a controles estatais". A comparação entre a OAB e a imprensa, realizada pelo Ministro, é perfeita tanto sob o ponto de vista da importância no fortalecimento do regime republicando e democrático e na concreção dos direitos fundamentais, quanto na imprescindibilidade da independência perante o Poder Público para que possam desempenhar seus papéis com dignidade. Enquanto à imprensa é assegurada a liberdade de expressão e a vedação da censura, pois a liberdade de imprensa é pedra angular do regime republicano, à OAB devem ser asseguradas independência e autonomia perante o Poder Público para que ela possa cumprir, ao lado de outras instituições democráticas como o Ministério Público e a Defensoria Pública - portanto numa relação de cooperação e não de subordinação ou superposição com estas entidades - o seu papel de guardiã da Constituição e dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos. Com efeito, a função institucional da OAB, tal como a da imprensa livre, sempre está vinculada à realização dos direitos e liberdades fundamentais tal como reconhecido em definitivo pelo Min. GILMAR MENDES: "Em última análise, conforme pude demonstrar, o desempenho do munus público atribuído à Ordem dos Advogados deve ser compreendido de modo que o seu exercício esteja diretamente relacionado à realização e à garantia judicial efetiva de direitos individuais, coletivos e difusos constitucionalmente reconhecidos (art. 5º, XIII e XXXVI)." Portanto, do pensamento das autoridades intelectuais que compõem nossa Corte Constitucional, revela-se que para o Supremo Tribunal Federal a função da OAB não se esgota na defesa das prerrogativas dos advogados, nem tampouco na fiscalização das atividades destes, mas, pelo contrário, sua função extrapola interesses corporativos e alcança o status de serviço público independente voltado à proteção da Constituição, das leis e da ordem democrática, devendo a OAB cumprir seu mandato constitucional de representante da sociedade civil com independência e autonomia; daí porque o Ministro CARLOS BRITTO, em seu brilhante voto na ADI 3.026/DF, sentenciou o dever absoluto de desatrelamento da OAB em relação ao Poder Público, de modo que se preserve toda a autonomia e independência legitimadoras de sua função fiscalizatória dos atos do Poder Público em favor dos direitos fundamentais dos indivíduos e da sociedade. Em suma, para o STF, em evidência, a Seção ou Subseção da OAB que se vincula ao Poder Público consiste em entidade que não pode cumprir fielmente sua missão constitucional; a independência e autonomia da OAB perante o Poder Público são condições da própria funcionalidade da OAB como agente constitucional de proteção da ordem jurídica e democrática, função esta que representa a grande bandeira histórica da OAB. A competência das Subseções da OAB Sem embargo, a OAB não possui bandeira política, sua única bandeira é a cidadania e por isso o art. 44, I da Lei nº 8.906/94, prescreve que é finalidade (institucional) da OAB a defesa da Constituição, da ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, etc. Por sua vez, cumpre indagar se tal tarefa é exclusiva dos Conselhos Federal e Seccionais ou se também é munus das Subseções da OAB. Como previsto no caput do art. 44, da Lei nº 8.906/94, a OAB é dotada de estrutura federativa, ou seja, ocorre uma repartição das competências próprias da entidade entre os órgãos que a compõem: o Conselho Federal, os Conselhos Seccionais, as Subseções e, por fim, as Caixas de Assistência dos Advogados (art. 45 da Lei nº 8.906/94). Trata-se de forma pluralista de organização política, onde as incumbências de cada órgão são definidas na Lei nº 8.906/94 e no Regulamento Geral da OAB, de modo que estes órgãos gozem de autonomia e liberdade de atuação dentro dos limites legais e regulamentares. Esta divisão vertical de competências exprime o espírito federativo de descentralização política e de oposição ao sistema autoritário uno, fortalecendo assim os ideais democráticos que inspiraram e continuam a inspirar toda a história da Ordem dos Advogados do Brasil. O exame dos dispositivos legais, que cuidam desta federalização da OAB, evidenciam que as Subseções possuem independência e autonomia para cumprir suas funções corporativa e institucional no âmbito de seu correspondente território. O art. 54, de nosso EAOAB, prescreve as competências do Conselho Federal , ao passo que os arts. 57 e 58 tratam, respectivamente, das competências comuns e privativas dos Conselhos Seccionais ; mas, é no art. 61 do mesmo diploma legal que encontramos a descrição dos atos que são de competência das Subseções da OAB: "Art. 61. Compete à Subseção, no âmbito de seu território: I – dar cumprimento efetivo às finalidades da OAB; II – velar pela dignidade, independência e valorização da advocacia, e fazer valer as prerrogativas do advogado; III – representar a OAB perante os poderes constituídos; IV – desempenhar as atribuições previstas no Regulamento Geral ou por delegação de competência do Conselho Seccional." Pois bem, a análise conjunta destes dispositivos resulta na existência de uma tarefa comum a todos os órgãos que constituem a estrutura federativa da OAB: "dar cumprimento efetivo às finalidades da OAB"; e estas finalidades são justamente aquelas, tanto de caráter corporativo quanto institucional, previstas no art. 44 de nosso Estatuto da Advocacia e da OAB, sobre a qual tratamos acima. Significa dizer, dentro da estrutura federativa da OAB, as Subseções, conforme o art. 61, I, da Lei nº 8.906/94 e tal como o Conselho Federal e os Conselhos Seccionais, gozam de liberdade e autonomia para que possam cumprir o munus constitucional comum de defender a supremacia do Texto Constitucional, o Estado Democrático de Direito e os direitos e liberdades fundamentais. Esta atribuição comum a todos os órgãos que compõem a OAB fortalece e torna mais eficiente o papel institucional que nossa entidade representa, sendo certo que toda e qualquer Subseção, no âmbito de seu território de atuação, tem o dever constitucional de exigir de todo e qualquer órgão público, mesmo do chefe do Poder Executivo, o respeito pela Constituição, a execução da ordem legal, o zelo pela ordem democrática e a concreção dos Direitos Humanos. Em suma, não só é legítimo, como corresponde a um munus constitucional, que a nossa 12ª Subseção da OAB/RJ exija dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, no âmbito exclusivo de seu território, o cumprimento integral das regras e princípios constitucionais, respeitando assim os ideais democráticos da nação e realizando a tão almejada Justiça Social. Conclusões A OAB, além de entidade de classe (art. 44, II, da Lei 8.906/94), consiste em entidade dotada de funções públicas e sociais, na medida em que o legislador ordinário, realizando munus constitucionalmente determinado, lhe atribui a missão de "defender a Constituição, a ordem jurídica do Estado democrático de direito, os direitos humanos, a justiça social, e pugnar pela boa aplicação das leis, pela rápida administração da justiça e pelo aperfeiçoamento da cultura e das instituições jurídicas" (art. 44, I, da Lei 8.906/94). Dentro da estrutura federativa da OAB, as Subseções, tal como o Conselho Federal e os Conselhos Seccionais, gozam de liberdade e autonomia para que possam cumprir o papel constitucional comum de defender a supremacia do Texto Constitucional, o Estado Democrático de Direito e os direitos e liberdades fundamentais. *Carlos Alexandre de Azevedo Campos é advogado, vice-presidente da OAB - 12ª Subsecção do Estado do Rio de Janeiro e professor de direito financeiro e tributário na graduação e pós-graduação das Universidades Candido Mendes e Estácio de Sá. Notas do autor 1. STF - Pleno, ADI 3.026 / DF. Rel. Min. Eros Grau, DJ 29/09/2006 - trecho do voto do Min. Carlos Ayres Britto. 2."Art. 133. O advogado é indispensável à administração da justiça, sendo inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da lei." 3."Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (...) VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;" 4. "Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, disporá sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princípios: I - ingresso na carreira, cujo cargo inicial será o de juiz substituto, mediante concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e obedecendo-se, nas nomeações, à ordem de classificação;" O STF tem rechaçado, por inconstitucionalidade, toda e qualquer norma regulamentadora de concursos públicos para a carreira de magistratura, editada pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça competentes, que em maior ou menor medida restingem a atuação fiscalizatória da OAB: STF - Pleno, ADI 2.210-MC, Rel. Min. Sepúlveda. Pertence, DJ 24/05/02; STF - Pleno, ADI 2.204-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 02/02/01.